帝国的麻烦在于集权，集权的麻烦在于皇帝。
我们知道，帝国就其发展趋势而言，并不是一般的集权，也不是一般的中央集权，而是集天下之权于一人。这个人，就是皇帝。从汉的削藩，到明的罢相，帝国不断集权的过程，其实就是不断加强皇权的过程。所以汉武帝要另立内朝，宋太祖要收回兵权，清雍正要再设军机，也就是不允许有任何威胁到皇权的可能。这就常常使人误以为帝国实行的是人治，即皇帝的"一人政治"。这种观点，在学术界和民间都有很大市场。
但这并不是事实。
中国历史上的皇帝人数不少，却未必都在当家作主。比如东汉皇帝十三个，成年践？？？的只有两个，即光武帝刘秀和明帝刘庄。剩下十一个弱冠登极的，献帝刘协明摆着是傀儡，可以不算，只有十个。这十个当中，没有活到十岁的又有四个。其余六个，真正有所作为的，只有章帝刘？？？，其他不是享国日短，就是形同虚设。然而章帝之后，献帝之前，东汉还有一百零一年寿命。如果大权独揽的必须是皇帝，请问这一百多年如何维持？又比如，明代万历皇帝朱翊钧，也是孩提时代继位的。成年以后，又多年不理朝政。如果帝国的制度就是皇帝的"一人政治"，请问这四十多年怎样度过？
其实，中国古代的政治家们几乎从来就没有赞成过人治。不可否认，中国古代确实有"重人轻法"的思想。因为再好的法，也要人来执行。人不行，法再好，也不顶用，这就叫"有治人无治法"（只有能治理国家的人，没有能治理国家的法）。但，再好的人，也要死。人一死，他的政治也就结束，这就叫"其人存则其政举，其人亡则其政息"，简称"人亡政息"。国家要长治久安，当然不能寄希望于此。何况，人有善恶贤愚，并不都是"治人"。即便是智者贤人，也百密难免一疏，千虑难免一失。如果将国家的生死存亡系于一人之身，岂不危险？因此，人治的方式只能是特例，不能是常规。它往往发生在动乱时期和帝国前期。因为那时国家纲纪败弛，百废待兴，非得有超强人物来力挽狂澜不可。但，正如"马上得天下，不能马上治天下"，人治可以开国，却不能治国。单靠个人的魅力和威望来治理国家，是靠不住的。实际上，"任人任法，皆言治也"（王夫之《 读通鉴论》 卷三），帝国不可能单纯地只讲"人治"。
人治是部落时代的产物。在部落时代，一个人成为领袖，成为管理者，靠的是他的个人魅力和能力。正因为他能力高强，又公正廉明，所以大家自愿服从他的领导，这就是柳宗元《 封建论》 中所谓"就其能断曲直者而听命焉"。这时，领袖们得到的，是那种发自内心的尊敬。社会服从的，也是他们的个人意志和个人决策。这就是"人治"。
邦国是由部落国家和部落国家联盟过渡而来的半成熟国家形式，因此也部分地保留了人治的遗风。尤其是在春秋战国，天下大乱，礼坏乐崩，群雄并起，逐鹿中原。普天之下，没有一个绝对的权威，也没有一个统一的法度。要把族群凝聚起来，存亡继绝，卫国保家，确实需要领袖人物个人的能力和魅力。因此，那也是一个英雄辈出的时代。甚至直到秦末，都如此。读中国史，前面的故事总是比后面的好看，道理就在这里。实际上，在一个"小国寡民"的社会里，人治未必就不好。只要那人是"治人"，效果可能比法治还好得多。
帝国时代却不能再靠人治，因为帝国是完全的、成熟的国家形式。国家与氏族有三点不同。第一，氏族按照血缘来划分族民，国家按照地区来划分国民。第二，氏族靠个人魅力和威望来管理社会，国家则靠公共权力。第三，氏族处理事务、平息纠纷的依据是风俗习惯，国家的依据则是法律。这是恩格斯在《 家庭、私有制和国家的起源》 一书中告诉我们的。由于凭借的是公共权力和法律，因此，帝国一个最微不足道的蕞尔小吏，也可能拥有比氏族社会全部机关加起来还大的权威。但也正如恩格斯所说："文明时代最有势力的王公和最伟大的国家要人或统帅，也可能要羡慕最平凡的氏族首长所享有的，不是用强迫手段获得的，无可争辩的尊敬。"这就是氏族与国家的区别。
秦汉及其以后的历代帝国基本上符合上述三个条件，尤其是第一条。所谓"以郡县代封国"，其实就是"以地区代血缘"。人民不再是按照血缘关系来区别和划分的"部落族民"和"邦国子民"，而是统属于帝国并按照地区（郡县）来管理的"编户齐民"。这样一来，秦汉以后的中国，就该是法治的社会了。因为个人的威望消失之后，管理者、领导者或统治者所能依仗的，便只有权力；所能依据的，则只有法律。而且，正如恩格斯所说："由于这种法律，他们就享有特殊神圣和不可侵犯的地位了。"（《 家庭、私有制和国家的起源》 ）据此，帝国实行的应该是法治。
然而，也只是"应该"而已。
表面上看，中国早就有"法"，帝国也从来就有"法"。它有法律（律条），有法典（典籍），有法官（廷尉），有法院（刑部），有法网（皂吏）、有法场（刑场），有法堂（衙门），还有主张"依法治国"的学派（法家），俨然也是"法治之国"。可惜此法非彼法。中国古代的法律，与其说是"法"（约法），不如说是"律"（刑律）。它的主要任务，是规定官民人等但有作奸犯科当如何处置，另外也对民事纠纷提出一些处理方案。至于公民的权利与义务，是不讲的。再说那时也没有"公民"这个概念，只有"臣民"。臣民就是臣服之民。不臣（包括犯上作乱，也包括偷鸡摸狗），就要治罪。要治罪，就要有个尺寸。于是有"法"。显然，依照这样一些刑律来治国，也与其说是"法治"，不如说是"律治"。
这就与真正意义上的法和法治相去甚远。真正意义上的法，是"全民约法"，即有着独立人格和自由意志的全体公民（或其自由自愿选出的代表）通过充分讨论、民主协商和相互妥协，制定的一种必须共同遵守的"社会契约"。这样的东西，在中国传统社会是从来没有的。邦国时代也好，帝国时代也好，都没有公民，也没有什么独立人格和自由意志。人与人之间，是人身依附关系。子依附于父，妻依附于夫，下级依附于上级，所有的人都依附于皇帝。皇帝"口衔天宪"，他的话就是法律，哪来的什么"全民约法"？就连刘邦的"约法三章"，也不过是一方定下来由另一方执行的条款，不是双方民主协商的结果，与其说是"约法"，不如说是"规定"。这样的法，当然也只能叫做"非法之法"。
在这样一种条件下，显然不可能有真正的法治。真正的法治有一条原则，就是"法律面前人人平等"。这在帝国时代能做到吗？民告官要先打五十大板，这叫什么"平等"？老百姓到衙门里打官司，要跪在地上听侯发落，稍有辩驳就要"掌嘴"，又叫什么"平等"？没错，中国古代是有"王子犯法与庶民同罪"的说法。且不说这做不做得到，也不说同时还有"刑不上大夫，礼不下庶人"，就算做得到，也不能证明那时候"法律面前人人平等"。王子犯法要与庶民同罪，皇帝犯法呢？同罪不同罪？比方说，杀人偿命，借债还钱，皇帝杀人，怎么从不偿命？事实上，皇帝根本就不会犯法，因为他自己就是法律。皇帝杀人也不算犯法，因为那是代表国家。"联即国家", "联即法律"，那还要法律干什么？所以中国古代许多法律法典，都不过一纸具文，顶多也就是用来对付老百姓，打发书呆子。这样的制度如果也能叫"法治"，那真是滑天下之大稽！
实际上中国法家的开山鼻祖管仲早就一语道破天机。《 管子·任法》 说："法者天下之至道也，圣君之实用也。"头一句倒很像话，好像是主张法治，而且把"法"提到很高的地位。但接下来就露了马脚。原来这个至高无上的"法"，其实不过是让君王们用着方便顺手的（圣君之实用也）。于是，人与法，就有三种关系。有立法的，管仲称之为"生法"；有执法的，管仲称之为"守法"；还有受制于法的，管仲称之为"法于法"。立法的是君王（生法者君也），执法的是官员（守法者臣也），受制于法的是民众（法于法者民也）。如果无论什么人（君臣上下贵贱），都能有法律意识，遵从法律，依法办事（皆从法），那就是治世。
那么，这个"君臣上下贵贱皆从法"，岂不就是"法律面前人人平等"吗？否！所谓"皆从法"，是说君主有权力立法，官员有义务守法，也有权力执法，民众则有义务老老实实地受制于法。显然，在管仲等人的"法"面前，君臣官民是不平等的。君王只有权利没有义务，民众只有义务没有权利，官员则介乎二者之间，对民众有一点"权"，对君王则只有"义"。当然，要说君王一点义务都没有，也不客观。君王也是有义务的，那就是能够按照自己立的"法"来治国，不要说话不算话，自己定的规矩也不照办，更不要一点规矩都不讲，如此而已。可见虽云"皆从法"，但怎么"从"，并不一样；"从"什么，也不一样。民众之所"从"，是"君王之法"；君王之所"从", 则是"自立之法"。这难道也叫"平等"?
事实上，中国古代的"法"，历来就被实事求是和恰如其分地称作"王法"，即帝王实施专政之法。也就是说，作为依靠公共权力和法律规定来管理社会、处理事务的成熟国家，帝国更看重的是权力，而不是法律。他们的"法律"，只是为了保证权力的行使没有障碍，顶多要求统治者在行使权力时有个章程，能"规范行使"（从法）而已。这样的"法"，与其说是法律，不如说是规矩、尺度、律条、纲纪。此其一。
第二，这些"法"既然是"王之法"，当然就不是"民之法"，也不会考虑其中要有保障人民权利的条款。那些"生法者"要考虑的，是如何保障自己的权利和权力；更关心的，是如何镇压反叛，惩治不臣。因此他们对"刑法"的兴趣，要远远大于"民法"。如果说有什么"民法"的话，在他们眼里也不过"治民之法"；而所谓"司法"则不过是"听狱"，甚至只是他们敲诈勒索的机会。既然如此，那些只被威慑恐吓却不受任何保护的民众，他们对待这些"治民之法"的态度，也就会像他们对待官府一样，只能是避之唯恐不及。
然而就连这样的"法"，也被认为不可靠。孔子说，用政令引导，用刑律规范，人民不敢犯罪，却不知廉耻（道之以政，齐之以刑，民免而无耻）。用道德来引导，用礼仪来规范（道之以德，齐之以礼），则既知廉耻，又愿归服，即"有耻且格"（《 论语·为政》 ）。因此即便立法，也得把道德和礼仪写进去，并作为纲领和根本（比如唐律开宗明义即云"德礼为政教之本，刑法为政教之用"）。也就是说，德治为本，法治为末，礼为法纲，律为法目。显然，法治和人治都不被认可。德治，才是帝国及其思想家所主张的。
那么，帝国的"德治"又如何呢？