袁世凯搞内政是把好手，方方面面都被他弄得服服帖帖，但搞外交却是另一回事了。按理，袁世凯以“朝鲜监国”起家，对外交事务是熟稔于心，但问题的关键不在于此，因为外交主要取决于国家实力的大小，一个弱国，难办喽。
1914年7月，第一次世界大战爆发，趁着欧洲列强都卷入战争、无暇东顾的好时机，日本对山东青岛下手了。青岛原是德国的租借地，德国人在中国势力不大，根基尚浅，而此刻又被欧战缠身，日本这时对德国宣战并占领青岛绝对是“低风险、高收益”的好买卖。说干就干，1914年9月2日，日军借口对德宣战，随即在德国胶州湾租界之外的龙口登陆，并向青岛发动进攻。
在得知日军侵入山东半岛后，袁世凯当晚便召开会议，内阁各总长全部参加，可见事态严重。据参加会议的外务部参事顾维钧回忆，袁世凯当时问陆军总长段祺瑞，如果抵抗的话可以维持多久，段祺瑞说可以抵抗四十八小时。袁世凯问其他总长有什么意见，大多数人都沉默不语。袁世凯遂决定仿照1904年日俄战争时期的老办法，划定日军过境的走廊和交战区，以尽可能的防止战争波及其他地区。
事实上，中国在一战爆发后已经宣布中立，日军此次乘欧战爆发而侵略中国的行为非但违反了国际法，从逻辑上来说也是匪夷所思。但是，一个国家的国际地位往往是由国家实力来决定的，在无力阻止日军行动的情况下，袁世凯也只能再次接受当年日俄战争时期的屈辱“中立”。
当时德国在青岛的驻军数量十分有限，德军在象征性的抵抗后，青岛便告失手，但日本并没有收手，反而借口胶济铁路是德国产业为名，出兵占领了整个胶济铁路并进占济南火车站，将铁路和车站中的德国及中国雇员全部赶出门外，由日本人全面接手，丝毫没有理会袁世凯政府发出的“中立”声明。不仅如此，日本在占领青岛后，其不顾袁世凯政府的一再抗议，随后又将胶济铁路沿线的矿山、企业及海关加以全面占领，事实上是继承了德国的一切侵略权益。
众所周知，日本对中国的侵略是有计划、有步骤，正如臭名昭著的田中奏折说的，“欲征服中国，必先征服满蒙；如欲征服世界，必先征服中国”。日本在甲午战争中攫取了朝鲜和台湾，在日俄战争中获得东北（南满）的侵略权益，这一次也不仅仅会局限在青岛一隅。
果不其然，1915年1月18日，在这个寒冷的冬日，刚刚从东京回任的日本驻华公使日置益在谒见袁世凯的时候，突然抛出日本政府的对华要求，共计五号二十一条，这就是历史上骇人听闻的“二十一条”。
“二十一条”的主要内容如下：
第一号共四条，要求中国承认日本继承德国在山东的一切权益；山东省不得让与或租给他国；准许日本修建自烟台（或龙口）连接胶济路的铁路；山东各主要城市开放为商埠。实际上要把山东变成日本的势力范围，为瓜分中国做准备。
第二号共七条，要求中国承认日本在南满和内蒙古东部的特殊权利，日本人有居住往来（实际上是无限制移民）、经营路矿等项特权，且不许其他列强介入；旅顺、大连的租借期限及南满、安奉两铁路期限，均延长至99年。日本阴谋将东北和内蒙变成自己的殖民地，可谓是存心积虑。
第三号共两条，要求把汉冶萍公司改为中日合办，中国不得自行处理，附近矿山不准公司以外之人开采。
第四号一条，要求所有中国沿海港湾、岛屿概不租借或让给他国。换句话说，中国成为日本的被保护国。
第五号是最狠的，共有七条，包括：要求中国政府聘用日本人为政治、军事、财政等顾问；中日合办警政和兵工厂，中国向日本采购一半以上的军械；武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之间各铁路的建筑权让与日本；日本在福建省有开矿、建筑海港、船厂及筑路的优先权；日本人在中国有传教之权，日本人经营的医院、寺庙及学校，在内地有土地所有权；等等。这几乎是要把中国变成日本的附属国，与当时朝鲜的地位相同了。
日本此时抛出“二十一条”，并非偶然。早在1900年，日本浪人内田良平便发起了一个名叫“黑龙会”的间谍组织，这个组织以中国的黑龙江为名，其用心显而易见。黑龙会虽然名义上是个民间组织，但对日本官方的决策有很大的影响，他们自成立伊始便深入朝鲜、中国东北、蒙古、西伯利亚等地，其活动包括刺探收集情报、秘密绘制地图、收买民族败类、策动内乱等，比如朝鲜之合并、中国之革命、拉拢宗社党人、策动满蒙独立等等，背后都不乏黑龙会的影子。
黑龙会在思想上自命为黄种人的代表，并提出由日本来充当远东盟主，亚洲各国在日本的领导下对抗白种人，事实上这种所谓的“亚细亚主义”不过是亚洲版的门罗主义，也就是后来“大东亚共荣圈”的思想根源。
1914年欧战爆发后，内田良平觉得日本的时机已到，随后便以黑龙会的名义亲自起草了一份名叫《对华问题解决意见书》（即《黑龙会备忘录》）的文件，并将之转呈给当时的日本首相大隈重信。内田良平在这份意见书中提出，趁着中国目前尚未强大且孤立无援之机会，胁迫中国接受秘密条约，造成“保护国”的既定事实，打击袁世凯的威望，支持一切反袁力量以促成中国的内乱；支持除袁世凯以外的帝制复辟活动，使中国在政体上与日本保持一致，为今后中日合并创造条件。
当时黑龙会的逻辑是这样的，他们认为欧战爆发后，日本应当趁着西方列强无暇东顾的宝贵时机有所作为，因为欧战终有结束之时，届时列强仍旧会重返远东，继续其瓜分与掠夺。如果日本在大战期间抢先对中国下手，加以独占并造成既定事实的话，届时列强东返也就无可奈何，这样日本便树立了远东霸权，并可以此为基础进一步争夺世界霸权。
黑龙会的计划主要包括以下几条：一是在南满和东蒙确定统治权，随后向这些地区大量移民（正如二十年后之所为），为日本的扩展打下牢固的基础；二是在中国内地修建并控制铁路网，开发那些取之不尽的资源矿产，并排斥列强前来竞争；三是取得中国的政治、军事、警政、财政的监护权，将中国变成日本的保护国，为中立合并打下基础，也就是所谓的“朝鲜道路”了。
更为可叹的是，当时的日本元老重臣及内阁军部，他们不仅在侵华的思维逻辑上与黑龙会不谋而合，就连其侵华步骤和计划蓝图都是高度一致。事实上，后来的“二十一条”即是以内田良平的这份意见书为蓝本，而之后的所谓的“田中奏折”、“大东亚共荣圈”等等，与这个《黑龙会备忘录》在思想和理论上都是一路货色，其狼子野心，昭然若揭。
再说袁世凯，他在接到“二十一条”后，表面上未动声色，只是说事关交涉事宜，须由外交部主管办理，届时由外交总长与贵公使交涉。等到日本公使走后，袁世凯知道事态严重，随后便召集紧急会议，讨论对策。
据记载，袁世凯对“二十一条”的批示非常详细，如第一号关于旅大南满铁路展限问题，袁批示：此本于前清中俄协定东三省会议时，已允继续俄国未满之年限，由日本展续满期，今又要重新更定。但将来若能收回，对于年限没有多大关系，此条不必争论；
对第二号至第四号，袁批示：对承认德国利益问题，应双方合议，何能由日本议定，由我承认，这是将来之事，不必先行商议，可从缓议；对于合办矿业问题，袁批示：可答应一二处，须照矿业条例办理，愈少愈好，可留与国人自办；对于建造铁路，袁批示：须与他国借款造路相同，铁路行政权，须又中国人自行管理，日本可允与以管理借款之会计审核权，惟须斟酌慎重；对于开商埠问题，袁批示：须用自开办法，并应限制，免日本人充斥而来，反客为主；对汉冶萍铁矿厂问题，袁批示：这是商办公司，政府不能代谋；对福建让与问题，袁批示：荒唐，领土怎能让与第三国；对内地杂居事宜，袁批示：治外法权未收回之前，不能允以杂居。
对于第五号，袁批示：此项限制我国主权，简直似以朝鲜视我，这种条件岂平等国所应提出，实堪痛恨；日本自己亦觉不妥，故注“希望条件”，不理可也。万万不可开议，切记切记（两句袁世凯特意加朱笔密圈）。
日本此时提出“二十一条”，事实上是有备而来，因为它之前便已料定中国缺乏反抗之能力，因而从一开始便警告袁世凯这是秘密条约，必须从速商定，不得外泄。倘若中国不答应，日本就要海陆并进，大举进攻，而当时的列强都没有能力前来干涉，美国虽然尚未介入欧战，但也不愿独力阻止日本的侵略计划。对此，日本是早有战略预估的，因而也就肆无忌惮了。
“二十一条”是袁世凯从政以来最严重的外交危机，所幸其应对还算有效得体。袁世凯采取的第一个措施便是利用各种渠道摸清日方的底牌，他先派出日籍顾问有贺长雄返回日本访问日本政界元老松方正义及山县有朋，探查其中的内幕，随后又派人花重金收买日本间谍，调查日方的有关情况，以在谈判中争取主动。
为配合摸底活动，袁世凯在谈判中故意采取了拖延战术，他首先将在外交交涉中不甚在行的孙宝琦换下，并再度启用了善于在困难局面前谈判的前外交总长陆征祥，并指示陆征祥与曹汝霖在谈判中逐条商议，务必拖延时间，不可被日本人牵着鼻子走。
陆征祥是中国近代史上一个难得的外交人才，为了贯彻袁世凯的指示，他也想了很多办法，譬如日本提出每天开会，而陆征祥则和颜悦色的提出，他的事务非常繁忙，每周只能开一次会，最后使得日方妥协，每周会谈三次。在每次谈判之时，陆征祥总是故意缩短会议时间，譬如每次开会，陆征祥说完开场白后即命献茶，并尽量拖长喝茶的时间，这与猴急的日方代表形成了鲜明的对比。但日本代表也无可奈何，因为这毕竟是东方的礼节。
袁世凯的努力最终有了回报，他通过各种渠道了解到的信息显示，“二十一条”并没有经过御前会议（如果要动用武力必须经过御前会议），而是大隈重信内阁擅自采取的秘密行为。由此，袁世凯便有步骤的通过报纸及外交渠道将“二十一条”的内容透露出去，结果引发了一场轩然大波，“二十一条”立刻成为纽约及伦敦媒体的头条新闻，这也使得日本试图尽快结束同中国的秘密谈判已经不可能。
美国国务卿在得知“二十一条”的内容后，随即照会中日两国，声明美国对于中日两国所缔结的条约如果有违门户开放政策的话，将一概不予承认。在各方的压力下，中日谈判也陷入了僵局，一拖便是四个月。日本人见在谈判桌上无法取得进展，随后便在东北、山东、福建沿海等地增兵，摆出一副谈判失败即开战的架势，并在5月7日提出最后通牒，限中国在48小时内对一至四号及其福建问题给予日本“满意之答复”，否则就要诉以“必要之手段”。
在这种情况下，袁世凯召集政府各机关首长开会，与会者包括副总统黎元洪、国务卿徐世昌、参谋总长及各部总长、各院院长等。在会上，袁世凯悲愤陈词，称在“国力未充、难以兵戎相见”的时候，目前只能暂时取辱，不然将重蹈甲午之覆辙。权衡利害，不得已接受日本通牒之要求，何等痛心！何等耻辱！经此大难后，大家务必以此次接受日本要求为奇耻大辱，本着卧薪尝胆的精神，做奋发有为之事业。不然，十年之后，非但不能与日本一较高下，亡国之危险将更甚今日！
1915年5月9日，外交总长陆征祥、次长曹汝霖及中方谈判代表施履本将“二十一条”的最后修订本交给日本公使日置益，危机暂时化解。据当事人曹汝霖后来的回忆说：“当时，我心感凄凉，有一种亲递降表的感觉。”国耻面前，凡我国人，自当身同感受。
尽管是大兵压境之下的城下之盟，但若把日本提出的“二十一条要求”原件和签订后的新约相比，二者还是有霄壤之别的。在四个月的艰苦谈判中，日本在各方压力下自行取消了最凶残的第五号要求；要求“所有中国沿海港湾、岛屿概不租借或让给他国”的第四号删除，改由中国自行声明；第三号中的两条删除一条，第一、二号中的十一条中日本所要求的无限移民及日商课税须得日本领事之同意，“中国方面绝对不能接受”，其他条文不是“留待日后磋商”，就是加进了限制条件，最后签订的实际上只有“十二条”。
即使是已经签订的几条，后来也大多被袁世凯设法破坏掉。譬如允许南满、东蒙地区中日杂居以及杂居地的商租权问题、聘请日本顾问诸问题，袁世凯就曾说：“购地租地，我叫他一寸地都买不到手；杂居，我叫他一走出附属地，就遇到生命危险；至于警察顾问用日本人，我用虽用他，每月给他几个钱罢了，至于顾不顾，问不问，权却在我。其他各条，我都有破坏之法。”
袁世凯是个玩弄权术的高手，那这次是否有效呢？后来在东北的日本人曾这么说过：“我们日本人在东北，被囚禁于附属地界内，一步不敢出附属地。”至于日本人向中国人购地、租地问题，更是谈不上，据说是因为袁世凯暗中制定了惩治国贼条例交给东北地方官员，所以日本人根本就买不到也租不到地。至于那些受聘的日本人员，他们也表示：“我等名为顾问，其实绝无人顾，绝无人问。”
这里有个人需要重点提一下，这就是后来的东北王张作霖。张作霖马匪出身，后来投入军队，民国初年只是巡防营某路的统领，但“二十一”条签订后，袁世凯曾秘密派段芝贵去了几次东北后，张作霖的势力突然大增，并从德国洋行购买了大量的军械，并声称：“只要有我在，日本人不敢出附属地！”而日本人想在南满、东蒙开发产业，也大都遭到张作霖的阻扰而极少施行。
张作霖和袁世凯在做事方式上颇有相像之处，两个人都是枭雄，重权术，轻条规，袁世凯对张作霖也有惺惺相惜之感。据袁世凯的女儿袁静雪回忆，当时袁世凯对张作霖极为笼络，每次张作霖来，袁世凯都会在办公室接见，而张作霖当时只是二十七师的师长，按理只能在居仁堂的楼下被接见。袁世凯用张作霖暗中抵制日本人，也成为张作霖成为东北王的开始。话说回来，对付日本这种虎狼之国，必须启用张作霖这样的枭雄人物，袁世凯在这方面还算是有用人之明。
日本的强蛮恶行引发了中国人民的极大愤怒，当时全国19个省的都督向中央表示支持的决心，他们不断呼吁中央决不屈服于日本压力，而总统府也每天都要收到潮水般涌入的信件和电报，一时间民情沸腾，有抵制日货的、有毁家纾难的，民众的爱国情绪日益激昂。就连海外的留学生、侨胞等也纷纷奔走呼吁，坚决反对签订“二十一条”。
在长达八个多月的抗议浪潮中，日本成为过街老鼠，不仅在经济上受到重大损失，国际上也受到了美国和英俄等国的压力，正如旅美历史学家唐德刚所评价的：“日本虽然费尽心机提出灭亡中国的‘二十一条要求’，弄得臭名昭著，后来也只落得个雷声大、雨点小的收场，为天下笑。”
不仅如此，大隈重信也因为未经御前会议就贸然提出“二十一条”，结果导致外交失败（日本所认为的）而下台。接任首相的寺内正毅后来也不得不承认：“大隈内阁向中国要求‘二十一条’，惹中国人全体之怨恨，而日本却无实在利益。”
尽管日本试图将中国变成保护国的阴谋最终破产，但中国在这次危机中受损的程度也是惊人的，譬如延长旅大租期至九十九年等等，都是不可思议的、丧权辱国的。在条约签订的第二天，袁世凯在大总统申令中表示，该条约“创巨痛深，引为惭憾，己则不竞，何尤于人。我之积弱召侮，事非旦夕，亦由予德薄能鲜，有以致之”，其中的无奈、惭愧之情，溢于言表。
如果结合当时的国际形势、双方实力对比来看，当时袁世凯所采取的外交和谈判策略还算是可圈可点，后来历史学家将“二十一条”认定为袁世凯为复辟帝制而采取的投日卖国行为，这就未免言之不公了。正如张学良在“九一八”事变后所说的：“当年袁世凯应许‘二十一条’时，我是学生，一腔热血，誓死反对；及至二十年后我执政，还不如人家。”
毕竟，在当时实力悬殊的情况下，逞一时之勇并非明智之策，而袁世凯也并没有像宣传中所称的全盘接受“二十一条”；至于在谈判中所做的巨大牺牲和让步，实属委曲求全的屈辱外交而非卖国性质。
特别要说明的是，笔者并非有意为袁世凯等人喊冤抱屈，乃历史评判须以事实为基础，如果仅从忠奸之价值判断，难免脱离事实之真相，对历史人物也是不公道的。在民族感情受到伤害的情况下，参与谈判的曹汝霖、陆宗舆（时任驻日公使）在“五四”运动时被爱国学生所追打，也是无可奈何之事。所谓“弱国无外交”，弱国的外交人员更是在火上烤也。
难能可贵的是，被袁世凯通缉而流亡海外的国民党人如黄兴、陈炯明、柏文蔚、钮永建、李烈钧等人，他们在国难面前非但没有乘袁之危而共同倒袁，相反，他们却选择了公开呼吁同志“暂停革命，一致对日”。这才是真正的爱国革命者，而非一味的捣乱革命者。
话说回来，倘若袁世凯真的像他所说的那样，痛定思痛，卧薪尝胆，奋发向上，那十年之后再与日本兵刃相见，也无外乎“知耻近乎勇”。但可笑又可悲的是，不出一年，国耻未洗，国势未兴，袁世凯却已将自己的发愤之言忘得一干二净，非要冒天下之大不韪去搞什么帝制复辟。到那时，哪怕袁世凯暂时能黄袍加身，最后也不过是身败名裂，遗臭万年，那就不是“知耻”，而是忒无耻了。